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社会保险基金管理的主要途径——财政集中型基金管理途径

在一些欧美国家的社会保险制度构架中,采取财政集中型基金管理途径来实施社会保险基金的管理,就是以建立社会保险预算或直接列入国家财政预算的方式管理社会保险基金。前者强调社会保险预算与政府总预算项目分离,作为专项预算,在政府预算中保持相对独立性,不能直接动用社会保险基金弥补财政赤字。后者则将社会保险收支与政府预算融为一体,当社会保险基金收大于支时,政府可将其用于安排其他支出甚至用于弥补财政赤字,当社会保险基金收不抵支时,则通过财政预算款予以弥补。
通过财政实施集中的基金管理途径,不论在具体运作方式上存在何种差异,都体现出国家财政对社会保险基金管理所担负的最后责任。由于社会保险费(税)的征缴由政府立法强制实施,也在很大程度上体现出政府的行为而非单纯的市场行为,应当置于政府财政的直接监控之下。一些国家,如英国、法国、日本,将社会保险基金收支纳入国家预算进行管理。英国建立有专项社会保险预算并将其编入统一的政府预算报告,议会通过政府的预算后,由社会保障部门按照国家预算中的社会保险预算安排社会保险支出,既与国家预算相联系,又有相对独立性。另一些北欧国家,并不明确规定社会保险支出的专项资本来源,而是会同国家预算收入的其他项目一并考虑,社会保险费用支出均由国家预算计划中列支。
受各种因素的制约,一些国家已改变将社会保险收支项目与国家预算计划捆绑的做法。一个基本的考虑是清理各项收支计划的关系,明确界定企业、个人及国家所应承担的社会保险职责,避免用社会保险收支的盈余(基金制和部分基金制社会保险计划通常会有巨大的资金盈余)弥补政府预算赤字,如美国1983年社会保障法修正案规定,自1993年起,将社会保险的收支计划同国家预算脱钩。东欧经济转轨国家20世纪90年代社会保险改革的一个重要内容就是使社会保险收支同国家预算计划脱钩,强调对社会保险基金的集中管理,防止政府包揽过多的社会保险责任
财政集中的基金管理途径,注重以较高比例(一些国家在80%~90%)购买一级市场的国债。定向社会保险的特种债券,具有风险较低、保障收益和易于操作等优点,但由国家承担投资风险,投资收益明显低于直接投资于金融市场的补充养老保险基金。国外社会保险基金管理的发展显示,欧美国家长期采用的这一基金管理途径,正受到基金投资市场化的严峻挑战。

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