养老金改革之英国样板

     段家喜 长江养老副总经理

摘要：英国养老金改革是市场化的，公共养老金走向简洁明了，从原有双层复杂的模式，走向单层简明的模式，为市场发展腾出更大的空间；同时注重改革的平稳过渡，注重保障公民的基本待遇不降低，注重发挥好商业保险等市场力量的作用。这些方面都值得中国学习，而其关键还在于成功实现政府自我革命，有效约束政府在养老金体系中的行为，实现回归“政府保基本”的制度目标。

  英国虽小（总面积24.41万平方公里，总人口6510万），却是世界现代文明的起点，现代社会的政治、经济、军事、教育、思想、文化等各个层面都有英国的烙印。没有英国的贡献，现代世界很可能是另一番模样。在养老金领域也是如此，英国是世界上最早建立养老金制度的国家之一，最初实行的是免费性质的单层养老金模式。1908年英国推出的《养老金法案》规定，居住在英国年满70岁的公民，如果年收入低于21.1英镑，就有领取养老金的资格。1925年张伯伦内阁颁布法案，首次确立缴费养老金制度，结束长期以来的非缴费养老金制度。1942年颁布的“贝弗里奇报告”奠定了英国现代养老金体系的理念和构想基础，并使之成为全球养老金体系的主流模式之一。1959年引入国家分级养老金计划，以便在基础养老金之上，提供额外的收入关联养老金。随后的持续改革（如图一），特别是1975年推出的“协议退出（contract out）”和2008年推出的“自动加入（Auto-Enrolment）”，使得英国在解决人口老龄化带来的公共养老金压力方面走在欧洲各国之前列。据国际货币基金组织的预测，从1990年到2050年间英国公共养老金支出占GDP的比重出现下降，预计到2050年将稳定在6.9%；而同时期，德国、法国和意大利等国的比重都将增加10个百分点以上。

  总体来看，英国养老金改革是市场化的，公共养老金走向简洁明了，从原有双层复杂的模式，走向单层简明的模式，为市场发展腾出更大的空间；同时注重改革的平稳过渡，注重保障公民的基本待遇不降低，注重发挥好商业保险等市场力量的作用。这些方面都值得中国学习，而其关键还在于成功实现政府自我革命，有效约束政府在养老金体系中的行为，实现回归“政府保基本”的制度目标。

  作为一个成功的样板，英国养老金改革有以下几个特点：

简明：从双层到单层的公共养老金制度

  2016年改革之前，英国养老金体系由国家基础养老金、附属养老金和私人养老金三部分（或支柱）组成（如图二）。公共养老金采取现收现付制，由基础养老金和附属养老金两部分组成。基础养老金是普惠的、均等化的，每个符合领取养老金条件的退休人员都可以得到，由国家财政、雇主和职工共同负担，采取定额发放，金额与缴费无关，只与缴费年限有关，而且定期调整。1997年全额基础年金为每周61.15英镑，相当于社会平均工资的15%；到2014年则达到113.1英镑，相当于社会平均工资的17.9%。附属养老金是收入关联的，即根据个人收入及缴费水平，在基础养老金上提供额外养老金。这部分养老金先后以国家等级退休金计划（GRB）、国家收入关联型养老金（SERPS）、国家第二养老金计划（S2P）等形式存在，与缴费挂钩，领取水平由个人实际缴费年限和基数决定，一定程度上体现效率和多缴多得。

图一  英国养老金体系改革演进历程

  2013年英国政府颁布《养老金改革法案》，将第一支柱的国家基础养老金与第二支柱的国家附属养老金合并，从2016年4月起形成一个新的定额给付养老金，每周不低于148.04英镑。这一方面使得公共养老金简单明了，由双层结构彻底转轨为单层结构，国民很清晰自己公共养老金的领取水平，以便规划私人养老金；同时公平性更强，低收入群体的养老金水平有明显增加，有效防范了老年贫穷。数据表明，英国老年人口贫困率为10.5%，比OECD平均水平低1.8个百分点。另一方面促进了市场化养老金机制发展，保证了参保人群的利益。有关部门测算认为，退出国家附属养老金，可以刚开始工作人员的养老金在退休时翻一番。

  平稳：协议退出与自动加入

  养老金改革牵涉千万国民的根本利益，如何在推进改革过程中减少阻力，是各国政府需要考虑的问题，特别是在缩减公共养老金给付水平或减少政府养老责任时，尤其如此。英国将其公共养老金由双层改革为单层时，并没有采取“断崖式”或“一刀切”等激进措施，而是通过“协议退出”和“自动加入”两个计划，用40多年的时间逐步推进。1975年的《社会保障法案》要求，所有雇员必须参加国家收入关联计划养老金（即附属养老金），但允许已经参与职业年金计划的雇员通过“协议退出”的方式退出该计划。同时要求，职业年金作为第二支柱SERPS的替代，其年金的给付水平应不低于SERPS下该职工的给付水平。1986年的《社会保障法案》放宽了协议退出的范围并给出更优惠的条件；1995年的《养老金法案》则进一步取消了最低给付水平的限制，只规定该计划必须维持一定水平的资产。结果有2/3的人退出了SERPS计划，选择了职业年金或个人年金计划。2008年的《养老金法案》则推出自动加入计划，规定：年满22周岁且未达到年金领取年龄的雇员，可以按下表条件自动加入计划，其年缴费的最低限制规定为，自2018年起为年工资收入5824至42385间的8%，由雇主、雇员和税收与海关总署（HMRC）的税收返还按比例共同负担（计划到2019年该比例为3：4：1），超过该区间的由雇员自行承担，且必须符合终身缴费上限的规定。

自动加入计划的推出，一方面有效保证了强制性企业年金的推广，进而给予每个国民平等享有养老保障的机会；另一方面保证了制度的平稳过渡，体现了英国养老金体系改革的规划性和延续性。为顺利推进自动加入计划的实施，英国政府还推出了国家职业储蓄信托计划（National Employment Saving Trust, NEST）,以便解决市场失灵所带来的高昂管理成本和销售佣金问题。同时将合并后的国家养老金由119.3英镑直接调高为155.65英镑，以减少改革阻力。到2016年，得力于“自动加入”措施，英国职业年金的覆盖率已超过50%。

有序：机制化调整养老金给付

通胀是现代市场经济的一个重要特征之一，为减缓对养老金购买力的侵蚀，防范老年经济贫困，大部分国家会定期或不定期调整公共养老金。40年来英国政府几乎年年上调国家基础养老金，并探索建立有序的调整机制，以便给国民一个较为稳定的预期。如下图三所示，1974年到1979年依全国平均收入增幅和零售物价指数的高者调整养老金给付水平，到2011年后，依CPI、收入增幅和2.5%中的高者调整，即所谓的“三把锁”。

图三  英国国家基础养老金调整机制建立过程

得益于调整机制的建立及运用，英国基础养老金得到持续增长（如图四），由最初1972年的每周6.75英镑，增长到2016年的119.3英镑（合并后为155.65英镑）；养老金占全国平均收入的比例由最初的20%左右（最高为1979年，为26%），略有下降，但一直维持在15%以上的水平，并于2016年合并后重新回升到24.4%。

图四  国家基本养老金和国家新型养老金相对于全国平均收入的上调情况

提效：发挥好商业保险的作用

市场机制是养老金体系的效率引擎，如何发挥市场机制特别是商业保险在体系的作用，是各国建设或改革养老金体系时需要考虑的问题。英国政府主要从以下几方面鼓励并支持市场机制发挥作用。一是收缩政府的养老保障责任，基础养老金保障水平始终控制在较低的水平，并通过改革将公共养老金退回到“保基本”，将更大的发展空间腾出给市场。二是给予税收优惠政策。如下图五所示，英国实行EET，即缴费和投资收益免税，但在领取时缴税。英国的个人所得税征收采取雇主代扣与个人申报相结合的方式（中国类似），购买私人养老金时，个人缴费部分在其年度缴费上限内免税，但采取税收返还（Tax Relief）的方式返还到个人养老金账户。税收返还由养老金经办机构代表个人向税收与海关总署（HMRC）申请，HMRC通常在缴费后2－6周内返还^[1]。

图五  英国私人养老金的税收政策

三是支持商业保险在个人养老金中发挥更大的作用。1988年英国推出个人养老金，其后的养老金改革法案多次推出不同类型的个人养老金并给予不同的税收优惠政策；直到2004年进行养老金简化改革后，税收政策得以统一。目前英国个人养老金主要有团体个人养老金（Group Personal Pensions, GPP）、个人存托养老金（Stakeholder Pensions）和自主投资式个人养老金（Self-Invested Personal Pensions，SSIPs）三种类型。团体个人养老金由雇主直接和商业机构议价后再提供给雇员，从而使得其账户管理费较为低廉，但这是契约型合同，只能由保险公司经营。自主投资式个人养老金则由商业保险机构和其他金融机构受托管理养老基金并负责投资，但因受托管理费过高而发展受限。1999年的《养老金法案》推出个人存托养老金，要求雇佣超过5人的雇主必须为雇员提供加入个人存托养老金或其他养老金计划的机会，主要由商业保险机构提供。目前商业保险在个人养老金市场占有近90%的份额。

包括养老金在内的社会保障体系，是市场失灵的产物，是在工业社会背景下建立的，为工业化、经济发展以及社会稳定，做出了巨大的贡献。但新形势在变，工业社会时代的养老金体系及其理念，是否适应新形势新情况，是否契合现代社会的特点和要求，可且应重新检视。若此，中国同样可以 “弯道超车”，可以发挥“后发优势”。但建立现代养老金体系，并非“空中楼阁”，也不能“闭门造车”，还需要更积极借鉴好他国经验。犹如大匠建屋，只求材料可用，不管来自何方！无论是建设或改革理念，还是具体设计方案或措施，凡可以使我们的体系更加优化、更加公平、更加可持续，都可以充分采纳，都应该充分收受。果真如此，英国的经验是值得进一步总结和学习的！

[1]这种高效的方式适用于基本税率的民众（20%的边际税率），如果是较高税率的个人（如40%税率的纳税人）就需要年终申报同时等待约1年的时间。当然，大多数参与者还是普通的基本税率民众