意外失业保险作为—种社会制度,是在自然经济转变为商品经济,农业社会转变为工业社会的过程中,在民众面临的生活风险和确定性增加,因此产生的社会需求的推动下逐渐发展起来的。其发展过程大致可以分为三个阶段。
以传统方式解决社会转型时期的新问题在工业革命以前,大多数人生活在自己生产、自己消费的自然经济状态,雇用劳动者也只是同雇主之间发生的一种个人的相互依赖关系,劳动者与劳动资料是在狭小的血缘群体或地缘群体的范围内相互结合的。因此,他们所面临的生活风险和不确定性主要来自经济系统之外的战乱、灾荒、瘟疫等,在—般情况下,封建领主对自己的臣民既具有极大的支配与统治的权力,又承担着一些基本的义务。这种统治与服从、行使权力与承担义务的相互关系,这种等级制度,在观念上被看作是自然秩序。对少数既没有土地也没有得到雇用,被迫成为流浪汉、成为乞丐的人,由教会或其他人对他们给予救济和施舍,这也被看成是自然秩序的组成部分。
当社会变革打破了被视为自然秩序的社会等级制度以后,当圈地运动使大量的劳动者成为失去生产资料的流浪者时,在英国,有很长时间还是把他们当作过去的流浪汉对待。而实际上,这已经是社会结构转型过程中产生的新问题一方面,封建领主失去了权力,自然也就不再承担义务；另一方面,商品经济和工商业城市的发展正推动着农业生产者同生产资料的分离,而新的生产方式还没有能力完全吸纳脱离了土地的农民。这就形成了大量的游荡在农村或城市的贫民。面对着这种社会转型时期的新问题,统治者依然采取了旧式的慈善救济的方式来解决,开始是由教会、宗教改革,以后主要是由政府通过征收济贫税,对这些贫民进行救济。但是,由于人数的激增,使救济的方式越来越苛刻,越来越令人难以接受。