从1905年法国首先建立任意性失业保险制度起,国外失业保险实行至今已有近一个世纪,即使以1911年英国开创的强制性失业保险制度为起点,也已足足走过了80多年的历程。如今失业保险不论是其普及程度,还是其对社会发挥的作用都已与当初不可同日而语。国外在长期实践中摸索、创造出的不少宝贵经验,值得我国借鉴。
一、典型模式
国外失业保险的主要成果之一,就是向强调多重保障的方面逐步发展,特别是复式保障结构已受到普遍重视。其目的一是扩大失业保障覆盖面,二是提高失业者及其家庭的生活保障程度。目前,下列三种复式结构模式颇为典型,且发展令人注目:
1.德国的“失业保险+失业救济”的衔接型
德国的强制性失业保险几乎涵盖了所有就业人口(公务员和雇主除外),保险费由劳资折半负担,享受的给付标准,为本人失业前三个月平均虚工资的63%,领取期限根据工作年限(1年以上和10年以上),最短为6个月,最长至32个月。
但是,如果失业者在规定的失业保险给付期间仍然未能找到工作而发生生活困难时,当事人不是被归入社会公共救济系统,而是被归入领发失业救济金之列。当然,当事人必须符合失业救济的某些条件,并接受劳工局对其及家庭进行的调查,被确认后,再须经过半年的过渡期方能领取失业救济金。由于失业救济金的财源来自国家财政,因此失业者不承担缴费义务,其待遇水平也要低于失业保险给付额水平(约低10%),期限亦短(1年),这一方面体现了失业救济与失业保险在性质和权益上的不同,同时又考虑到救济对象是失业者(而非社会贫困者),其待遇水平要比社会救济高些,目的仍是促进当事人的再就业。失业保险与失业救济的衔接,为失业人员又提供了一个新层次的保障,避免了部分失业者因未能及时再就业而陷入难以维生的贫困境地。
2.美国的“失业保险+企业补充失业津贴”的补充型
美国的强制性失业保险虽然因州而异,但根据美国联邦政府颁布的《社会保险法》,其失业保险的覆盖面还是很广的,除一般雇员外,公务员和家佣也被包括在内。失业保险所需费用主要由雇主承担,给付标准较低,各州通常都将保险给付限制在原工资的50%以下。
为了不使失业者及其家庭的基本生活受到严重影响,从1955年起,美国福特汽车公司就率先在企业内实施“补充失业津贴”制度,并逐渐延伸到行业内其它企业乃至其它行业。享受“企业补充失业津贴”的条件是:①获得领取法定失业保险金的资格;②企业工龄一年以上。“企业补充失业津贴”的费用由雇主和工会共同承担,津贴标准约为本人失业前工资收入的30%左右,领取期限为一年。“企业补充失业津贴”制度的建立,无疑是对法定失业保险的较好补充,它减缓了失业对失业者及其家庭的冲击,同时也为降低法定失业保险的给付水平创造了条件。目前,这种“企业补充失业津贴”在大企业比较普及,企业效益仍是实行这种补充手段的前提。
3.加拿大的“失业保险+特殊失业补助”的援助型
它是加拿大社会安全保障体系中的主要支柱,其费用由雇主、工人和政府三方共同承担,失业保险给付可达本人失业前工资的57%,期限最长为50周。加拿大被联合国定为世界上最易居住的国家,社会福利发达,在失业保障领域也表现得十分明显,即在普遍实施失业保险的同时,对失业者中有特殊困难的弱者,还给予社会性援助,这就是“特殊失业补助”。其对象既有特殊困难的伤病失业者,亦有老年失业者和女性孕期失业者。这种“特殊失业补助”的职能,主要是对失业保险对象中的特殊困难者提供1~15周的补助。老年失业者即使未能取得失业保险的资格,亦能取得相当三周失业保险金额的一次性补助。取得“特殊失业补助”的条件是,当事人一般应是失业保险的受给者,而伤病和孕妇失业者必须在过去52周内有超过20周的就业经历,并且具备医生的病情证明。由于加拿大的“特殊失业补助”的财源来自国家财政,因此它的性质应是一种国家援助,它不同于失业救济,是专门针对法定失业保险受给者中特殊困难者的,是国家保护失业弱者的一项政策性措施。
二、资格条件
失业保险制度的对象是失业者,由于该制度担负着促进就业这一重任,因此与其它社会保险险种相比,失业保险的资格条件不仅较特殊而且更严格。经过几十年的发展,各国强制性失业保险的资格条件有趋同的一面。例如,法定劳动年龄、非自愿失业、无个人收入、必要的劳动经历和缴费期,以及在就业机构登记等等。但由于国情和具体情况不同,各国在掌握尺度和具体操作上仍各有特点。
1.突出某些条件
例如,突出就业期和缴费期的条件。
(1)就业期。不少国家非常强调就业期,以表明保险对象有劳动能力且有劳动欲望,因此在就业期的规定上就十分严格。如德国就规定,在申请失业保险给付前,必须要有每周18小时以上的就业经历。即使在比较宽松的美国,也规定每年至少要有20周的就业劳动,或用动态工资收入来计算就业期。当然,在按照严格就业期条件的同时,也有部分国家根据地区失业率的变化,灵活变动就业期的要求。如加拿大就规定,失业率在6%以下时,就业期要求是20周/年,而失业率达到10~11%时,就业期要求就降至15周/年,即失业率越高,就业期要求就越低,这也体现了原则要求与灵活操作的结合。
(2)缴费期。有些国家为了强调权利与义务的对应和实现失业保险基金的收支平衡,就非常重视缴费要求。象日本和瑞士就要求离职前一年中至少要有6个月和5个月的缴费经历,包括企业和个人缴付保险费的记录。德国要求稍宽,但也必须在失业前的三年中至少有180个劳动日的缴费,失业者若因缴费期短而达不到法定要求的话,就不具备领取失业保险给付的资格,而只能领取“贷款津贴?保