目前国际通行的基本养老保险模式有两种,一种是实行政府主管的以社会统筹和现收现付为主要特征的模式,如英国、德国、法国、美国等国家；一种是实行以个人账户储蓄和完全积累为特征的模式,如新加坡和智利等国。对于前者,制度安排的主要目的是通过收入再分配解决退休老年人的基本生活。因基金实行社会统筹,现收现付,因而没有积累或积累不多。即使有部分的积累(如美国),也只限于购买国债、银行储蓄等比较保守的投资手段。对于后者,制度安排的主要目的是通过个人账户资本积累,实现个人养老目的。因此,资金在长期积累过程中必须进行有效的投资运营,以确保资金的保值、增值。新加坡是通过中央公积金局,智利是通过私营的投资公司(AFP)进行资本市场的投资运作,均获得了比较理想的收益。
中国养老保险“统账结合”模式的特殊性,在于将上述两种模式结合在一起,共同形成基本养老保险制度。而实际上统与账两部分所面对的社会要求是不同的：
前者着重于收入再分配和基本生活保障,主要强调基金的安全性,也正因为如此,通常不进行风险性投资；后者完全依赖于基金的积累和投资收益,必须进行广泛投资,以期得到高的回报率。中国目前的统账给合模式正处于两难境地：如果追求安全性和稳定性,基金就不宜投资,但无法避免基金的损失；如果追求基金的保值、增值,就应设法进行多样化的投资运营,但可能遭遇投资风险,基金也会受到损失。权衡利弊之后,中国政府还是选择了确保安全的措施,即不进行风险投资。但应指出的是,这实际上并没有从根本上解决基金保值问题。
真正解决保值增值问题,需要对养老保险制度架构重新认识。世界银行在《中国养老金体制改革》报告中提出了向三个支柱转变的建议,即建立一个三个层次或三种性质的养老金计划。
第一个层次是由中央政府直接管理的国家基本养老金计划,它通过按工资收入缴费或税收融资方式筹集基金,按现收现付的财政体制进行分配。这个基金不要求必须形成足够的积累,因而不一定直接进入资本市场。国家基本养老保险基金的作用是提供适当水平的基本养老金收入。
第二个层次是中央政府管制下的、强制性的个人账户储蓄计划。法律强制企业和职工个人按一定比例缴费,缴费完全计入个人账户,个人退休后按照其账户上的缴费积累和投资回报总值,以年金形式领取养老金收入。企业和个人有权选择基金的投资运营方式。
第三个层次是由企业自愿提供的补充养老金计划或完全自由的个人储蓄计划。
按照这种结构设计,第二个层次的养老基金可以进入资本市场和保险市场投资,至少从理论上可以解决原制度结构下不便投资运营的问题。