现阶段我国政府债务政策和社会保障基金的运作从80年代中期开始,我国进行了以理财保险、失业保险为重点的社会保障体制改革,并相应建立了社会保障基金。随着改革的推进,我国理财保险基金和失业保险基金(以下称“两金”)规模迅速扩大,到1996年底, “两金”当年结余已从1987年的19亿元增加到116．9亿元,年均增长22．37％,年终滚存余额从1987年的24．41亿元增加到739．4亿元,年均增长46．08％。随着社会保障基金规模的不断扩大,如何运用这笔庞大的资金进行投资以促进经济增长并实现自身的保值增值也同时提上了议事日程。在80年代初,我国才刚刚开始金融体制改革,金融市场的发展也处于初级阶段,可供“两金”投资的工具很少。
1989—1991年,财政部开始针对社会保障基金发行了特种国债。当时除向全民所有制企业职工退休理财保险基金、待业保险基金管理机构发行外,也向经济条件好的企事业、金融机构、社会团体等发行特种国债。1992、1993年财政部没有发行过特种国债,这两年“两金”购买的是普通国债。1994年,财政部、劳动部联合下发了《关于加强企业职工个人理财保险基金投资管理的暂行规定),规定企业职工理财保险基金结余,除留足两个月的支付费用外,80％左右应用于购买国家发行的特种定向债券。也在这一年,财政部开始主要面向“两金”管理机构和其他个人理财保险基金发行特种定向债券,当年的特种国债任务数是根据各地上报财政部的1993年“两金”滚存结余数,并考虑了历年已认购国债等因素后进行分配的。